U PRILOG MALO VJEROJATNOJ JAVNOJ RASPRAVI: Kako bi mogao izgledati referendum

Žarko Puhovski

11. veljače 2019.

U PRILOG MALO VJEROJATNOJ JAVNOJ RASPRAVI: Kako bi mogao izgledati referendum

Referendum zapravo ima trojedno značenje - političko formiranje volje puka/naroda, njezino kvantificiranje/prebrojavanje, te, konačno, njezino prevođenje u poziciju moćne volje zaštićene državnim normama i represivnim aparatom. U hrvatskoj praksi (teorije ionako gotovo i nema) referendum je, u razdoblju nakon devedesetih, bio raspisivan samo u rijetkim, takorekuć svečanim prigodama (neovisnost, ulazak u Europsku uniju). U takvim je svečanim okolnostima insistiranje na nekim („formalnim“) nedostacima kontekstualno djelovalo uglavnom kao puko zakeranje. Treći pak nacionalni referendum, onaj o ustavnoj definiciji braka, proveden je, tehnički gledano, na zahtjev odozdo (ako vjerski zahtjevi uopće i mogu dolaziti iz toga smjera), a njegov je sadržaj bio i ostao upitan sa stajališta nekih od temeljnih ljudskih prava, to više što Ustavni sud uopće nije bio konsultiran. 

PROBLEM PRIJEDLOGA REFERENDUMSKIH PITANJA: Kad' ni onaj 'ko te vodi ne zna puta da pogodi…

No, stave li se po strani uvodno spomenute konkretne izopačenosti domaće referendumske prakse, ma koliko se često one u zbilji pojavljivale, ostaje temeljni problem referenduma kao demokratskoga oruđa – načelna neograničenost većinske volje. Riječju, referendum funkcionira pod pretpostavkom da je demokracija naprosto vladavina većine (nad manjinom, pretpostavlja se). Moguće je, tako, zamisliti i sljedeće - pod navedenim pretpostavkama demokratsko-referendumsko pitanje: „Prihvaćate li zakonsku odredbu na osnovi koje nitko u zajednici ne smije biti viši od dva metra?“. 

Ovome nasuprot, u suvremenim se raspravama demokracija poima kao vladavina većine uz striktne obveze zaštite prava manjine (s time da je individua elementarna manjina), na osnovi pravila prihvatljivih za sve. Drukčije rečeno, pođe li se od razvijene odredbe o naravi demokratskoga poretka, referendum je pripadan demokratskoj kulturi samo ako ne može postati instrumentom tiranije većine (sintagma je prihvaćena u brojnim raspravama u verziji koja se nalazi kod Tocquevillea, iako njezina uporaba započinje već s Adamsom). A to je pak moguće postići ponajprije tako da referendumu prethodi ozbiljna, pluralistički provedena rasprava o samome referendumskome pitanju, koja će zajamčiti da nijedna verzija odgovora na to pitanje neće ugroziti temeljna prava manjina, odnosno pojedinaca, te, naravno, ugrađivanjem institucijskih prepreka nesputanosti većinske volje. To bi, čini se, trebalo biti i polazište za sudjelovanje u aktualno najavljenoj raspravi o donošenju novoga zakona o referendumu. 

Ustavni sud
Obveza Ustavnoga suda bi bila da odgovori u roku od 30 dana s time da bi se prekoračenje roka tumačilo kao pozitivno mišljenje Suda (FOTO: Lupiga.Com)

1. Prva je praktička pretpostavka za stvaranje nužne diskusijske atmosfere u javnosti sprečavanje politikantske, ili dnevno-političke uporabe referenduma. Najjednostavniji način da se to formalizira jest u produženome (ali, naravno, jasno određenom) razdoblju koje treba proteći od javnoga formuliranja referendumske inicijative do faktičkoga referendumskoga izjašnjavanja. Taj bi rok trebao biti 12-18 mjeseci. Time bi se i olabavio pritisak na aktere referendumskoga procesa, odmakla rečena inicijativa od kratkoročnih političkih taktika i, iznad svega, omogućilo vrijeme za potanku raspravu o samoj temi; 

2. Referendumsku inicijativu mogla bi poduzeti politička stranka, nevladina organizacija ili ad hoc ustrojena skupina (financijska kontrola djelovanja nositelja inicijative slijedila bi odredbe Zakona o političkim strankama u prvome, a one Zakona o udrugama u druga dva slučaja). Nakon objavljivanja teksta predloženoga referendumskog pitanja (od kada bi se računali i svi rokovi za reguliranje daljnjega postupka), inicijatori/ce bi imali mjesec dana za prikupljanje najmanje 10.000 potpisa podržavatelj(ic)a inicijative (s time da bi iz najmanje deset županija morali prikupiti po najmanje 500 potpisa); 

3. Provjeru potpisa obavljalo bi (u roku od 15 dana) Državno izborno povjerenstvo. Ustanovi li se da potpisi nisu skupljeni u skladu s odredbama iz točke 2. referendumska bi se inicijativa gasila (s time da se istovjetno pitanje ne bi smjelo predložiti za referendum u naredne tri godine). Ustanovi li se pak su potpisi korektno prikupljeni, referendumsko bi pitanje bilo proslijeđeno Ustavnome sudu; 

4. Ustavni bi sud provjeravao je li pitanje protivno temeljnim ustavnim vrijednostima (ponajprije zaštiti prava pojedinca/manjina), te je li razumljivo i jednoznačno formulirano. Obveza Ustavnoga suda bi bila da odgovori u roku od 30 dana s time da bi se prekoračenje roka tumačilo kao pozitivno mišljenje Suda; 

5. Negativno mišljenje Ustavnoga suda o predloženome referendumskom pitanju značilo bi prekidanje postupka, a pozitivno njegov nastavak u Saboru. Ukoliko Sabor prihvati inicijativu, referendum bi bio raspisan (unutar roka iz čl. 1., s time da bi Sabor, dvotrećinskom većinom, taj rok mogao skratiti na najmanje šest mjeseci od javnoga formuliranja inicijative); 

6. Odbije li Sabor referendumsku inicijativu, inicijatori bi dobili rok od tri mjeseca za prikupljanje najmanje 200.000 potpisa potpore raspisivanju referendumu (s time da po najmanje 5.000 potpisa bude skupljeno u barem 15 županija); 

7. Prikupljene bi potpise provjeravalo Državno izborno povjerenstvo u roku od mjesec dana. Pokaže li provjera da uvjeti iz čl. 6. nisu ispunjeni, referendumska bi se inicijativa gasila; 

8. Najviše 15 dana nakon objave Državnoga izbornog povjerenstva da su uvjeti iz čl. 6. ispunjeni Predsjednik/ca republike bi morao raspisati referendum (u skladu s rokovima iz čl. 1.); 

9. Na referendumu bi se odlučivalo većinom glasova uz uvjet da je referendumu pristupila barem trećina upisanih u birački popis (dopustilo bi se i dopisno i elektroničko glasanje). Mjesec dana prije referendumskoga izjašnjavanja Državnom izbornom povjerenstvu prijavljivale bi se stranke, udruge i pojedinci koji podržavaju jedan od odgovora na referendumsko pitanje, kako bi se birački odbori za provedbu referenduma mogli sastaviti od zastupnik(c)a obiju referendumskih opcija. Postupak bi nadziralo i konačne rezultate objavilo Državno izborno povjerenstvo; 

10. Odluke donesene na referendumu mogle bi se poništiti samo novim referendumom, ili dvotrećinskom odlukom Sabora donesenom u dva njegova saziva. Ova bi načela (per analogiam) važila i za provođenje lokalnih referenduma (s time što reizbor neposredno izabranih čelnik(c)a lokalne i regionalne samouprave ne treba smatrati referendumom - kako to sadašnji zakon pogrešno čini). 

Glasanje
Dopustilo bi se i dopisno i elektroničko glasanje (FOTO: Lupiga.Com)

Ova načela nastoje pomiriti bitne elemente neposredne demokracije (koja je, od Rousseaua na dalje, svagda iliberalna demokracija) s konceptom zaštite manjinskih i pojedinačnih prava. Istovremeno nastoji se - kako iz načelnih razloga, tako i zbog očitog prevladavanja smušenosti u aktualnim raspravama - izostaviti „materijalno“ (tj. sadržajno) određenje ključnih odrednica (a posebice prepreka koje se postavljaju referendumskome procesu). Namjesto toga prihvaća se proceduralni („procesni“) pristup; određuju se institucije ovlaštene za uplitanje u proces. Zadaća bi tih institucija bila ponajprije u zaštiti svih čija bi se prava mogla naći na udaru eventualne nove prakse koju bi referendum uveo. Najveću bi ulogu u predloženome modelu imao Ustavni sud, jer njegova odluka u bitnome određuje sudbinu referendumskih inicijativa. U realnosti ovo se procesno određenje čini smislenijim od nabrajanja „nedodirljivih vrijednosti“, koje uvijek ostaje nedorečenim i, svakako, nepreciznim (uz to, ovaj prijedlog ne zahtijeva ustavne promjene). 

Cijena se ovakvim pristupom plaća u dvostrukome prikupljanju potpisa, no zato su rokovi znatno elastičnije postavljeni, a konačni prag za organiziranje referenduma mimo Sabora osjetno snižen, dok je prvi prag postavljen posve nisko, kao svojevrsno preliminarno, ali institucionalizirano, ispitivanje javnoga mnijenja. Referendumski (zapravo: prije- referendumski) dvokorak koji je ovdje predložen ponajprije je u funkciji olakšavanja inicijatori(ca)ma da svoje viđenje problema uvedu u javnost na formalizirani način. No, time se mijenja do sada prihvaćeni redoslijed poteza u čitavome procesu u nakani da se „pravo“ skupljanje potpisa uvede u trenutku u kojemu je doista odlučujuće za dospijevanje do referenduma. Dakako, sve su brojke u prijedlogu orijentacijske naravi. Teze su mišljene kao element najavljene, neprijeporno potrebne (a ne baš vjerojatne) javne rasprave. Ako ništa drugo, ostaju kao oris mogućega stajališta o važnoj temi …

Lupiga.Com

Naslovna fotografija: Lupiga.Com